Im strategischen Vakuum
Für die Rückkehr der Landes- und Bündnisverteidigung ist die Bundeswehr nicht ausgelegt. Die vorgestellten Reformansätze von Ministerin und Generalinspekteur sind zu dürftig, um eine Streitkraft aufzubauen, die das heutige Kriegsbild bewältigen kann.
Die Bundeswehr erwartet eine neuerliche Strukturreform. Künftig sollen vier „Dimensionskommandos“ für die Bereiche Land, Luft-/Weltraum, See sowie Cyber- und Informationsraum zuständig sein. Die organisatorische Konzentration auf das Einsatzführungskommando für Auslandseinsätze und auf ein neu zu gründendes teilstreitkraftübergreifendes territoriales Führungskommando für die Landes- und Bündnisverteidigung sowie für den Heimatschutz soll die Führungsstrukturen verschlanken (siehe loyal 2/2021). So steht es im aktuellen Eckpunktepapier von Bundesverteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer und Generalinspekteur Eberhard Zorn, das beide im Mai vorgestellt haben.
Die Frage, die sich nach der Veröffentlichung des Eckpunktepapiers stellt, lautet: Wird diese Reformperspektive ausreichen, um die grundlegenden Probleme der Bundeswehr zu lösen? Das Problemspektrum der deutschen Streitkräfte ist weit und seit Langem bekannt. Die Bundeswehr kämpft seit Jahren, wenn nicht seit Jahrzehnten mit einer ganzen Reihe von Schwierigkeiten, die ihre Ursache in erster Linie in der deutschen Politik haben.
Das womöglich schwerwiegendste Problem geht auf die massive Stärkereduzierung in den 1990er-Jahren zurück. Damals wurden nicht nur die Zahlen der aktiven Truppenteile stark verkleinert, sondern auch die der in Friedenszeiten inaktiven Reserveeinheiten. Bis auf wenige „Ergänzungstruppenteile“ in Bataillons- oder sogar nur Kompaniestärke wurden diese aufgelöst. Das hatte zur Konsequenz, dass die deutschen Streitkräfte im Verteidigungsfall mangels Aufwuchsorganisation schwerlich auf die nötige Einsatzstärke gebracht werden können. Die Auswirkungen auf die Abschreckungsfähigkeit in einer Zeit, in der Landes- und Bündnisverpflichtung nun wieder an oberster Stelle des Aufgabenspektrums der Truppe steht, sind offensichtlich.
Mit der Verkleinerung vollzog sich vor allem bei der Zahl der Mannschaftsdienstposten ein Kahlschlag. Folge: Zu viele Häuptlinge und zu wenige Indianer. Bei derzeit knapp 200.000 Soldaten machen die Mannschaften lediglich rund 60.000 aus. Damit sind unsere Streitkräfte nur noch begrenzt kampftauglich, was auch an der geringen Zahl verbliebener Kampftruppenverbände abzulesen ist, die einen hohen Mannschaftsanteil erfordern.
Wie sichtbar ist die Truppe noch?
Die Gewinnung von Personal ist zu einem Grundproblem geworden. Es wird noch dadurch verschärft, dass die Bundeswehr durch Standortschließungen weitgehend aus der Gesellschaft verschwunden ist. War sie früher fast überall im kommunalen Leben verwurzelt, wird sie heute oft nur noch über die Massenmedien oder gar nicht mehr als Teil unseres Gemeinwesens wahrgenommen. Auch die Aussetzung der Wehrpflicht hat diesen Trend befördert. Ein weiteres Problem von strategischer Bedeutung ist die Ausstattungsmisere. Sie beeinträchtigt die Bundeswehr in ihrem Wirkungsgrad gravierend. Inzwischen ist hier erfreulicherweise eine öffentliche Diskussion in Gang gekommen, eine Lösung ist aber noch nicht in Sicht. Die Rüstungsplaner bekommen das komplexe Zusammenspiel von fortschreitender Veralterung des Materials, überzogener Ausstattungsvielfalt und störanfälliger Komplexität der Gerätschaften bislang nicht in den Griff. Zusätzlich stellt sich die Frage, ob der für die Beschaffung vorgehaltene Apparat für seine Aufgabe geeignet ist (vgl. loyal 6/2021).
Die Strukturreformen für die Truppe in den vergangenen Jahrzehnten sind Stückwerk geblieben. Längst ist klar, dass militärische Einsätze zumeist „joint“, also teilstreitkraftübergreifend, erfolgen. Nur durch Schaffung einer teilstreitkraftübergreifenden Matrixorganisation könnte dem entsprochen werden. Das ist bislang nur ansatzweise umgesetzt. Effizient wirken könnte aber auch diese neue Bundeswehr nur mit einer umfassenden Einsatzstrategie, die die Konfrontation mit klassischen Streitkräften wie mit asymmetrischen Gegnern zu einer ganzheitlichen Doktrin gebündelt hätte. Eine solche fehlt. Etliche Bündnispartner sind hier wesentlich weiter. Das gilt auch für die militärische Besetzung des virtuellen Raums.
Die „Konzeption der Bundeswehr“ (KdB) von 2018 hatte all diese Probleme durchaus im Blick. Aber sie ist an ihrer Lösung gescheitert. Die seitdem hinzugekommenen Reformüberlegungen haben eher skizzenhaften Charakter oder gehen nicht in ausreichendem Maß in die Tiefe. Die Landes- und Bündnisverteidigung steht schon in der KdB im Vordergrund, was der veränderten sicherheitspolitischen Lage in Europa Rechnung trägt. Das im Mai vorgelegte Eckpunktepapier von Verteidigungsministerin Annegret Kramp-Karrenbauer und Generalinspekteur Eberhard Zorn schließt hier an. Gleichwohl gibt schon die KdB keine Auskunft darüber, wie die Bundeswehr das leisten soll. Insbesondere wird der im Verteidigungsfall unabdingbare Aufwuchs nicht näher beschrieben. Hierzu heißt es in der KdB: „Im Wesentlichen werden die bestehenden aktiven und nicht-aktiven Strukturelemente verfügbar sein.“ So allgemein bleibt es auch beim Heimatschutz: „Aufgaben des Heimatschutzes werden mit der Grundaufstellung der Bundeswehr erfüllt.“
Keine substanzielle Aufwuchsplanung
Und so soll es gemäß dem jüngsten Eckpunktepapier auch bleiben: „Stationierung, Truppenstrukturen und Bezeichnungen der Truppenteile bleiben grundsätzlich unverändert.“ Eine substanzielle Aufwuchsplanung ist also weiterhin nicht vorgesehen, obwohl das Dokument an anderer Stelle fordert: „Die Reserve muss rasch und frühzeitig aufwuchsfähig sein.“ Daran werden auch die fünf neuen Heimatschutzregimenter und der neue Freiwilligendienst im Heimatschutz nichts ändern: Das Landesregiment Bayern etwa ist mit gut 450 Dienstposten faktisch ein kleines Bataillon, und der Freiwilligendienst kann derzeit pro Jahr 1.000 Dienstleistende aufnehmen. Eine Hilfe ist in diesem Zusammenhang allerdings die Grundbeorderung, durch die die Reserve jedes Jahr aufgestockt und ihre Aufwuchsfähigkeit somit verbessert wird.
Zur Personalplanung heißt es in der KdB von 2018: „Personalumfang und -struktur müssen bedarfsgerecht und nachhaltig finanziert sein und sich an der Aufgabenerfüllung der Bundeswehr ausrichten.“ Darüber hinausgehende Richtlinien fehlen. Stattdessen wird „die Notwendigkeit, sich bei der Gewinnung neuen Personals wettbewerbsfähig auf dem Arbeitsmarkt zu positionieren“, betont.
Auffällig ist, dass die Bundeswehr hier auf einen „am Maßstab der Attraktivität orientierte(n) „Arbeitgeber“ in Normalzeiten reduziert wird, denn Bestimmungen zum Personalmanagement in Kriegszeiten und die dann nötige Mobilisierung der Reserve fehlen. Die aktuellen Eckpunkte bekräftigen diese Perspektive: „Die Zielgröße der Bundeswehr [von 203.000 Soldaten, M.S.] soll unverändert beibehalten werden“ – und auch „eine einsatzbereite Reserve“ habe sich „innerhalb dieser Zielgröße“ zu bewegen.
Dass das personelle Band zwischen Bundeswehr und Gesellschaft vor allem unter der Aussetzung der Wehrpflicht leidet, ist unverkennbar. Die Bundeswehrplaner hatten diese Herausforderung in der KdB im Blick: „Die Reserve ist ein wesentlicher Bestandteil der nationalen Sicherheitsvorsorge und bedarf der festen Verankerung in der Gesellschaft.“ Das Wie bleibt jedoch auch hier unerwähnt: Wie genau soll eine solche Einbettung langfristig gelingen?
Fehlende Aufwuchskapazitäten
Die „Strategie der Reserve“ von 2019 schafft hier zwar durch das Modell der Grundbeorderung und in Ideenskizzen zur besseren „regionalen Vernetzung“ mittels engagierter Reservisten und modernisierter Kommunikation eine gewisse Abhilfe. Aber der konzeptionelle Wirkungsgrad der Strategie der Reserve muss wegen fehlender Aufwuchskapazitäten von vornherein sehr begrenzt bleiben, zumal auch die Eckpunkte vom vergangenen Mai dazu nichts Konkretes beinhalten.
Demgegenüber wird die Materialproblematik wesentlich ausführlicher erfasst. In sechs Einzelabschnitten (Aufgabenorientierte Ausstattung, Modularität und Interoperabilität, Informationstechnik, Ausrüstung und Nutzung, Portfoliomanagement, Zusammenarbeit mit der gewerblichen Wirtschaft) werden in der KdB wichtige Aspekte der Thematik abgearbeitet. Im Endergebnis kommen die Planer dabei zu dem Schluss: Jeder Verband erhält eine Grundausstattung, die ihn für alle Aufgaben gleichermaßen befähigt. „Missionsspezifisch“ bezieht er zusätzliches Material, wenn es erforderlich ist. Diese Ausstattung sei konsequent modular zu gestalten. Auch die Bestimmungen in der KdB zu den Beschaffungswegen sind konkret und praxisgerecht, indem „zeitnah verfügbare bzw. handelsübliche Produkte und Dienstleistungen“ in den Mittelpunkt gestellt werden.
Ein gewichtiges Manko bleibt jedoch auch hier bestehen. Letztlich stehen die Prozesse der Beschaffungsorganisation im Fokus, inhaltliche Beschaffungsrichtlinien werden nur angedeutet. Gerade aber für die Auswahl neuer Waffensysteme sind doch die geplanten Einsatzszenarien entscheidend. Der klassische Krieg stellt hier andere Anforderungen als asymmetrische Konflikte. Das Eckpunktepapier hätte diese Blindstelle füllen können, bleibt aber überzeugende Antworten zu den Problemen Materialveralterung, Ausstattungsvielfalt und Komplexität schuldig.
Unrealistische Zielvorgaben
Die Ausführungen in der KdB zur künftigen Organisation der Bundeswehr blieben kurz. Das Eckpunktepapier wird hier deutlicher, indem es die Bundeswehr in ihrer Teilstreitkraftstruktur – nunmehr „Dimensionen“ genannt – beschreibt. Die Frage stellt sich indes, ob die zwei vorgesehenen übergreifenden Führungskommandos für die Schaffung einer integrierten Matrixorganisation ausreichen. Zudem bleiben unrealistische Zielvorgaben der KdB auch im Eckpunktepapier bestehen: „Kräftebeiträge der Bundeswehr […] werden im gesamten Aufgabenspektrum aus dem Single Set of Forces für den jeweiligen Auftrag bundeswehrgemeinsam zusammengestellt.“ „Single Set of Forces“ verweist dabei erneut auf das Schlüsselproblem: Ihre vielen Aufgaben soll die Bundeswehr auch künftig mit ihren kümmerlichen Ist-Strukturen bewältigen. Die aktuellen Organisationsreformen werden daran also nichts ändern. Es steht zu befürchten, dass der bestehende Mangel durch Umgruppierung von „Dimensionen“ und Führungskommandos lediglich weiter verwaltet wird.
Zuletzt noch zur Einsatzstrategie: Der betreffende Abschnitt in der KdB mit dem klingenden Titel „Konzeption und Konzepte“ umfasst nur eine halbe Seite. Über Gemeinplätze hinaus findet sich dort nichts Konkretes. Stattdessen liest man: „Die Konzeption der Bundeswehr ist das Dachdokument für sämtliche Planung in der Bundeswehr.“ Die Metaphorik ist entlarvend: Hat die Bundeswehr ein derart dürftiges Dach verdient?
Zwar hat die damalige Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen die Führungsakademie in Hamburg zusammen mit dem neu geschaffenen „German Institute for Defence and Strategic Studies“ (GIDS) zum „Think Tank“ erklärt – wohl in der Hoffnung, das strategische Vakuum möge sich dadurch ohne politisches Zutun in Luft auflösen. Das Eckpunktepapier plant an der Führungsakademie zudem die Einrichtung eines „streitkräftegemeinsamen Doktrinzentrum(s) für dimensionsübergreifende Operationen“. Das ist prinzipiell ein sinnvolles Unterfangen.
Allerdings: Wer Strategiearbeit an Dienststellen delegiert und selbst keine Leitlinien vorgibt, wird wenig erreichen. Auch die Eckpunkte führen da nicht weiter: Im Kurzabschnitt „Strategiefähigkeit“ werden auf nur einer Seite die „Stärkung der Analysefähigkeit des BMVg“, eine „Sicherheitswoche für breite Debatte“ sowie ein „Nationaler Sicherheitsrat“ projektiert. Inhaltliche Strategievorgaben fehlen. „Eine grundlegende Bundeswehrreform ist nicht erforderlich. Mit der gegenwärtigen Stationierung und den aktuellen Truppenstrukturen sind wir grundsätzlich gut aufgestellt“, heißt es im Eckpunktepapier.
Über den Autor
Prof. Dr. Martin Sebaldt ist Inhaber des Lehrstuhls für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg und Oberst der Reserve. Der vorliegende Artikel fasst Kernaussagen seines Buches „Das Elend der Strategen“ zusammen, das 2020 im Miles-Verlag erschienenen ist, und schreibt sie fort.